最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题解释辅导读本

开启行政审判新时代
一、总则（《解释》名称与引言）
二、立案登记（《解释》第1-2条）
三、起诉条件（《解释》第3-4条）
四、行政机关负责人出庭应诉（《解释》第5条）
五、复议机关作共同被告（《解释》第6-10条）
六、行政协议（《解释》第11-16条）
七、一并审理民事争议（《解释》第17-19条）
八、一并审查规范性文件（《解释》第20-21条）
九、判决（《解释》第22-23条）
十、审判监督（《解释》第24-25条）
十一、新旧《行政诉讼法》的衔接适用（《解释》第26条）
十二、本解释的效力（《解释》第27条）195附：中华人民共和国行政诉讼法
（2014年11月1日）
*高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
（2015年4月22日）

细目
一、总则
（《解释》名称与引言）
001本解释的制定背景
002本解释的制定目的
003本解释的制定依据
004本解释的制定过程
005本解释的制定原则
006本解释的基本内容
007本解释名称的来历
008本解释施行后行政审判法律适用面临全新格局  二、立案登记
（《解释》第1-2条）009什么是立案登记
010为什么实行立案登记制
011为什么在行政诉讼中实行立案登记制
012如何在行政诉讼中将立案登记制的要求落实到位
013立案登记制与立案审查制的具体区别
014实行立案登记制后立案工作的具体变化
015实行立案登记制并不意味着“有案必立”
016实行立案登记制并不意味着符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉必须立案
017实行立案登记制并不意味着在立案环节不作任何审查
018登记并不意味着立案
019是否登记立案以《*高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第二条规定的“符合法律规定的起诉”为准
020本解释与《*高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》关于立案登记的有关规定存在冲突的处理
021立案登记制适用于哪些案件
022哪些案件不予登记立案
023不属于人民法院行政诉讼主管事项的清单
024“国防、外交等国家行为”类案件清单
025“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定 、命令”类案件清单
026“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定” 类案件清单
027“法律规定由行政机关*终裁决的行政行为”类案件清单
028“公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”类案件清单
00*高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释辅导读本细目00029“涉及政治权利且法律法规没有规定可以提起行政诉讼的” 类案件清单
030行政诉讼立案登记的操作规程
031对行政起诉，不论何种情形，一律接收诉状、出具书面凭证并注明收到日期
032立案登记的时间要求
033“七日内决定是否立案”的职责由人民法院立案庭而非行政审判庭承担
034“七日内决定是否立案”中“七日”的计算方式
035人民法院在接收起诉状后七日内仍不能作出判断是否立案的，应当立案并转入行政审判庭审理
036提起行政诉讼需要提交的材料
037起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当给予指导和释明并对如何补正进行一次性书面告知
038因起诉状内容或者材料欠缺而告知起诉人补正的，需明确补正的期限
039因起诉状内容或者材料欠缺告知起诉人补正，但其在规定期限内未予补正的，如何处理
040因起诉状内容或者材料欠缺告知起诉人补正的，立案期限自收到补正材料之日（而非次日）起计算
041立案登记程序所使用的法律文书
042不予立案裁定书由立案庭作出，驳回起诉裁定书由行政审判庭作出
043对口头起诉的，人民法院应视情况决定是否要求起诉人补交起诉状
044行政起诉状的要素与要求
045立案通知书的要素与要求
046不予立案裁定书的要素与要
求
047驳回起诉裁定书的要素与要求
048登记立案后当事人未在法定期限内交纳诉讼费的处理
049立案登记违法的救济
050在立案登记工作中增设起诉条件、抬高门槛的要严肃处理
051立案登记制改革要求加强对虚假诉讼、恶意诉讼、违法缠诉现象的应对和规制
052立案登记制改革要求引导当事人依法行使诉权，理性表达诉求
053立案登记制改革需要关注案件数量增加等问题  三、起诉条件
（《解释》第3-4条）054“有具体的诉讼请求”的含义
055“有具体的诉讼请求”是必不可缺的起诉条件
056“有具体的诉讼请求”是原告的义务，释明则是法院的职责
057人民法院对诉讼请求释明不当的法律后果
058“诉讼请求”也是法院审理的对象
059人民法院不能绕开行政行为的合法性迳行审查诉讼请求是否成立
060人民法院审理行政案件不得遗漏诉讼请求
061人民法院审理行政案件须对诉讼请求作出实质性回应
062人民法院审理行政案件不以诉讼请求限定审理范围
063行政诉讼请求的具体类型
064公民、法人或者其他组织可以在行政起诉状中向法院提出“请求解决行政协议争议”的诉讼请求，但应当优先列明具体的诉讼请求
065“请求一并审查规章以下规范性文件”属于诉讼请求
066提出诉讼请求的时间
067行政诉讼的起诉条件
068对“超过法定起诉期限且无正当理由”的理解
069对“错列被告且拒绝变更”的理解
070只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关，在法院释明后仍不同意追加的，不属于本解释第三条**款第三项规定的“错列被告且拒绝变更”的情况
071对“未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为”的理解
072对“未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议”的理解
073对“重复起诉”的理解
074对“撤回起诉后无正当理由再行起诉”的理解
075对“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响”的理解
076对“诉讼标的已为生效裁判所羁束”的理解
077行政诉讼起诉期限的起算点
0782年起诉期限的规定仍然适用
079行政诉讼*长保护期限与法定起诉期限的衔接适用
080“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年”中的“因不动产”系指行政行为直接针对不动产的所有权和使用权的案件
081不履行法定职责类行政案件的起诉期限的确定
082紧急情况下的不履行法定职责不受“行政机关履行法定职责期限届满”的限制
083不履行法定职责类案件不适用“起诉期限*长不得超过二年”的规定
084《行政诉讼法》以外的法律对起诉期限有特殊规定的，从其规定
085规章对行政机关履行职责的期限另有规定的，应视情况判断是否从其规定
086对2015年5月1日后作出的无效行政行为起诉的不受起诉期限的限制
087立案后发现不符合起诉条件的案件应当裁定驳回起诉
088开庭审理不是人民法院裁定不予立案、驳回起诉的前置必经环节  四、行政机关负责人出庭应诉
（《解释》第5条）089行政机关负责人的含义
090行政机关负责人的范围
091规定行政机关负责人包括副职负责人不是对法律的限缩性解释
092可以出庭应诉的行政机关副职负责人不限于作出被诉行政行为的业务部门的分管领导
093人民法院应书面通知被诉行政机关负责人出庭应诉
094行政机关负责人在出庭应诉时应向法院提交职务证明
095在行政诉讼裁判书中如何列明出庭应诉的行政机关负责人的位置
096《行政诉讼法》第三条规定的“委托行政机关相应工作人员出庭”不同于第三十一条规定的“委托代理”
097行政机关负责人是否出庭应诉不以案件类型、疑难复杂程度有别而差别对待
098行政机关负责人不能出庭须有正当理由
099对特定案件即便有正当理由，行政机关负责人也应出庭应诉
100人民法院对行政机关负责人不能出庭的理由应进行审查
101复议机关作共同被告的案件，两被告的负责人都应出庭应诉
102行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人
103“相应的工作人员”须为被诉行政机关的工作人员
104“相应的工作人员”出庭应诉应提交的材料
105行政机关负责人及相应工作人员都不出庭应诉的法律后果
106行政机关负责人与相应工作人员都未出庭而只有诉讼代理人出庭的，人民法院不能作缺席判决
107新《行政诉讼法》施行后行政机关出庭应诉应注意的几个问题  五、复议机关作共同被告
（《解释》第6-10条）108复议机关作共同被告的规定创造了一种新型的行政诉讼共同被告制度
109“复议机关决定维持原行政行为”的判定标准
110“驳回复议申请”与“驳回复议请求”的区别
111 “复议机关决定维持原行政行为”中的“行政行为”包括作为也包括相应的不作为
112 “复议机关改变原行政行为”的判定标准
113对“复议机关改变原行政行为的处理结果”的理解
114复议机关作出部分维持部分改变决定的案件如何确定被告
115法院有义务向原告释明复议机关作共同被告的规定
116经法院释明后原告仍只起诉其中之一的，人民法院应将另一机关列为共同被告
117复议决定维持原行政行为的，并不绝对地由作出原行政行为的行政机关和复议机关作共同被告
118复议维持决定超过起诉期限的，即便原告诉请，也不能以共同被告的形式进入诉讼程序
119本解释第七条第三句与本解释第三条**款第三项的规定并不矛盾
120复议机关作共同被告的，地域管辖法院由原告选择确定
121《行政诉讼法》第十五条**项规定的县级以上地方人民政府“所作的行政行为”不包括其作出的复议维持决定
122复议机关作共同被告的案件，级别管辖以作出原行政行为的行政机关确定
123复议机关作共同被告案件的审查对象
124复议机关作共同被告案件的审查重点
125复议决定维持原行政行为但改变了原行政行为事实、依据的案件的审查对象
126复议机关作共同被告的案件的举证责任分配
127对原行政行为作出判决的同时应当对复议决定一并作出相应判决
128原行政行为和复议决定均合法的案件的判决方式
129原行政行为违法，复议机关的维持决定当然违法
130复议决定维持的原行政行为违法时法院的裁判方式
131原行政行为合法但复议决定违反法定程序时法院的裁判方式
132复议机关与作出原行政行为的机关之间赔偿责任的分配
133判决复议机关和原行政机关承担赔偿责任不以原告申请为前置条件
134复议机关作共同被告类一审行政案件判决书的制作  六、行政协议
（《解释》第11-16条）135《行政诉讼法》第十二条规定的“协议”即行政协议
136行政协议的定义
137行政协议的范围
138ppp协议属于行政协议
139国有土地出让合同属于行政协议
140特定类型的政府采购合同属于行政协议
141可以请求人民法院解决的行政协议争议的范围
142行政机关“订立”行政协议的行为引起的争议的情形
143行政机关“订立”行政协议的行为引起的争议属于人民法院的受案范围
144如何审查行政机关“订立”行政协议的行为的合法性
145行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议的情形
146行政机关对行政协议作出单方行政行为的情形
147人民法院可以应原告请求审查行政协议是否成立、是否有效、是否合法
148在行政协议案件中也不允许“官”告“民”
149行政相对人不履行行政协议约定的义务的处理方式
150行政协议当事人以外的利害关系人亦可根据《行政诉讼法》第十二条**款第十一项的规定提起行政诉讼
151行政协议案件的起诉期限
152行政协议案件的起诉期限并非从行政协议的签订起算
153对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定
154对与行政协议相关的单方行政行为提起诉讼的，适用《行政诉讼法》及其司法解释关于起诉期限的规定
155行政协议案件管辖法院的确
定
156行政协议案件诉讼费用的交纳标准
157行政协议案件的审查原则
158审理行政协议案件可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范
159人民法院审理行政协议案件可以适用调解
160行政协议案件的判决方式
161人民法院可以在原告诉讼请求之外判决撤销行政协议或者确认其无效
162人民法院审理行政协议案件不适用变更判决
163本解释第十五条规定的“判决被告予以赔偿”为行政赔偿，“判决被告予以补偿”为行政补偿
164根据《行政诉讼法》第七十八条、本解释第十五条的规定判决被告予以赔偿或者补偿的，原告对因受行政机关的行为的侵害而造成损失的事实承担举证责任
165行政协议一审案件判决书的制
作  七、一并审理民事争议
（《解释》第17-19条）166一并审理民事争议的意义
167一并审理民事争议的范围
168一并审理民事争议的条件
169一并审理民事争议制度不同于行政诉讼第三人制度
170行政诉讼被告不能提出一并审理民事争议的申请
171人民法院不能依职权启动一并审理民事争议程序
172一并审理民事争议不以民事争议各方同意或者行政诉讼被告同意为前提条件
173一并审理民事争议申请的提出时间
174一并审理民事争议的提出方
式
175一并审理民事争议对人民法院管辖权的要求
176经审查不予准许一并审理民事争议的，人民法院应以“决定”而非“裁定”的方式作出
177原告可以就不予准许一并审理民事争议的决定向作出决定的人民法院申请复议一次
178一并审理民事争议案件的立
案
179一并审理的民事案件的案
号
180一并审理的民事案件的诉讼
费
181一并审理民事争议的案件，在人民法院行政审判庭审理
182适用简易程序审理的行政案件，经当事人申请和人民法院审查需要对相关民事争议一并审理的，应转为普通程序
183具体程序的合并应依法律规定和实际效果综合确定
184一并审理民事争议的，应视行民关系决定案件审理顺序
185一并审理民事争议的，在必要时可以适用中止诉讼、中间判决
186一并审理民事争议案件的法律适用
187当事人在调解中对民事权益的处分不作为审查被诉行政行为合法性的根据
188一并审理民事争议案件的监督救济  八、一并审查规范性文件
（《解释》第20-21条）189一并审查规范性文件是一项全新制度，具有开创性意义
190可以一并审查规范性文件的原
因
191可以一并审查规范性文件的条
件
192可以一并审查规范性文件的范
围
193一并审查规范性文件请求的提出时间
194一并审查规范性文件请求的提出方式
195一并审查规范性文件的请求应当以诉讼请求的形式书面提出
196人民法院不能依职权主动启动一并审查规范性文件程序
197可以请求人民法院对行政行为所依据的规范性文件一并审查的人不包括第三人
198当事人申请对规范性文件一并审查的案件不实行特殊的管辖制度
199行政复议程序已对规范性文件一并审查过的不妨碍在行政诉讼中对其再次一并审查
200人民法院不因一并审查规范性文件的合法性而中止诉讼
201在适用简易程序审理的案件中当事人申请对规范性文件一并审查的，人民法院应当裁定转为普通程序
202人民法院一并审查规范性文件，制定机关可以出庭对规范性文件的相关问题作出说明
203人民法院对规范性文件审查应遵循合法性标准
204人民法院对规范性文件进行合法性审查之前应先审查其效力
205对规范性文件合法性的认定，应以行政行为作出时为准
206规范性文件审查后的处理
207裁判文书应写明对规范性文件的审查结论
208对规范性文件提出的处理建议不同于司法建议
209处理建议书的制作
210处理建议书制成后需送达的机关或部门
211提出处理建议需注意的几个问
题
212人民法院可以不向制定机关提出处理建议的情形
213当事人仅就一审法院对规范性文件的合法性认定上诉的，上诉法院应全案审查  0*高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释辅导读本细目0九、判决
（《解释》第22-23条）214原告诉讼请求不成立的，只有在其他判决方式皆不可用时才宜判决驳回原告诉讼请求
215撤销判决适用情形中的“明显不当”不同于“滥用职权”
216履行判决的条件
217无裁量余地时的履行判决
218有裁量余地时的履行判决
219判决被告履行法定职责应附期
限
220一审请求履行法定职责类案件判决书的制作
221给付判决适用的情形
222给付义务不以支付抚恤金、*低生活保障待遇或者社会保险待遇为限
223给付义务的来源不以法定为
限
224判决被告履行给付义务应附期
限
225一审请求给付类案件判决书的制作
226规章授权的组织行使职权造成损害的应独立承担国家赔偿责任
227确认无效判决的注意事项
228作为行政行为无效情形的“行政行为主体不具有行政主体资格”不同于“超越职权”
229作出确认无效判决以原告申请为必要条件
230请求确认无效理由不成立的处
理
231确认违法但不撤销行政行为的，应在判决书中明确行政行为继续有效  十、审判监督
（《解释》第24-25条）232行政再审申请应向终审法院的上一级法院提出
233申请再审的条件
234申请再审的期限
235申请再审的期限的计算
236超过法定期限的再审申请的处
理
237行政诉讼当事人死亡或者终止的，其权利义务继承者可以申请再审
238申请再审应当提交的材料
239再审申请书应当记载的内容
240当事人申请再审、抗诉应遵循“一次再审、一次抗诉的”路线图
241申请再审不停止执行
242再审行政案件行政判决书的制
作  十一、新旧《行政诉讼法》的衔接适用
（《解释》第26条）243新法优于旧法是解决新旧法冲突的基本准则
244“以法不溯及既往为原则、以有利法律溯及既往为例外”是《立法法》所规定的处理新旧法衔接适用问题的基本准则
245法不溯及既往原则的唯一例外是新法对保护公民、法人和其他组织的权利和利益有利的则从新法（而非“程序从新”）
246“实体从旧、程序从新”处理标准没有法律依据
247“实体从旧、程序从新”处理标准的实际效果不好
248程序性规定之所以可以“从新”并非因为其属于程序性规定，而在于从新更有利于保护公民、法人和其他组织的权利和利益
249《行政诉讼法》的新规定对既判案件没有效力
250凡属于跨2015年5月1日的行政一审案件，在2015年5月1日之后均宜适用新法
2512015年5月1日未结二审、再审案件适用旧法
2522015年5月1日前尚未审结的案件，依旧法已完成的程序性事项仍然有效
2532015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的《行政诉讼法》关于起诉期限的规定
2542015年5月1日前尚未审结案件的审理期限，适用修改前的《行政诉讼法》关于审理期限的规定
2552015年5月1日之后发生的违反诉讼纪律行为适用新法制裁
256对2015年5月1日前作出的行政行为请求确认无效的，适用修改前的《行政诉讼法》的有关规定
257复议机关作共同被告的新旧法衔接适用
258一并解决民事争议、一并审查规范性文件的新旧法衔接适用
259申请再审期限的新旧法衔接适用
260二审法院可以维持2015年5月1日前一审法院作出的维持判决
261在裁判文书中表述、引用新旧法的方式  十二、本解释的效力
（《解释》第27条）262本解释效力的性质
263本解释效力的范围
264本解释效力的起点
265本解释效力的时间范围
266本解释与《*高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）的关系
267本解释与《民事诉讼法》相关规定的关系
268本解释与《*高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（法释〔2015〕5号）相关规定的关系
269如何理解本解释第二十七条规定的“*高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致”
270《*高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的哪些规定因与本解释不一致不再适用