行政执法与行政审判(总第80集)

论行政协议的界定标准——以行政协议司法解释**条规定为参照 梁凤云 行政协议，实际上就是长期以来行政法学界所称的“行政合同”。行政协议是近现代国家基于民主法治理念，行政机关与行政相对人之间关系从“权力服从关系”到“平等合作关系”的重要体现，也是从干涉行政等强制性行政法律关系到合作行政等平等协商式行政法律关系转变的重要领域。行政机关采取以强制性为特点的单方行政行为方式，与行政机关和行政相对人之间达成合意，自愿履行行政法律义务等，在效果上存在巨大差异。 一、问题的提出 从世界范围来看，一般认为，除非法律明确禁止，行政协议几乎可以适用到所有的行政管理领域。与传统的行政处罚、行政强制等单方性、高权性、处分性的行政管理行为相比，行政协议具有突出优势：**，保障行政相对人权利更加充分。通过行政协议的缔结，行政相对人可以通过招标投标、询价等公开、公平、公正的行政程序，参与到行政管理、公私合作的过程中，保障其合法权益在协议中得到充分体现。第二，补充替代高权性、处分性的行政行为。高权性、处分性的行政行为体现的往往是行政主体单方的意志，并不介入行政相对人意愿的考量。因此，在执行过程中，行政相对人处于被动地位。目前，行政协议已经成为行政机关用以代替行政行为的重要方式。例如，为了确保国有土地上房屋征收补偿的顺利进行，行政机关首先要选择签订征收补偿协议，达不成协议的，再行采取征收补偿决定的方式。 行政协议在一定程度上体现了柔性执法的优势。第三，实质预防争议。与单方性、高权性、处分性的行政行为相比，行政协议内容具有可磋商性、可选择性。在行政协议中更多体现了当事人的意愿，协商一致意味着矛盾的减少，也有利于行政管理目标和协议目标的达成。行政协议也成为现代行政法学研究的重要领域。多年来，行政法学界比较一致的意见是，为了规范行政机关的行政优益权，有力地保障行政相对人在协议中的合法权益，应当将行政协议纳入行政诉讼法的规制范围。 对于行政协议是否纳入行政诉讼受案范围，在修改行政诉讼法的过程中争议比较大。有的意见认为，这类协议属于特殊的民事合同，应当遵守合同法的规定，发生争议应当按照民事争议受理并适用民事诉讼法的程序。也有意见认为，这类协议是公共管理和公共服务的一种方式，行政机关签订协议有行使公权力的属性，实践中，行政机关违约的情况比较多，按照行政案件受理，有利于法院的监督，保护作为协议一方的行政相对人的合法权益。在修改行政诉讼法的过程中，比较一致的意见是，随着政府职能转变，行政协议的应用越来越广泛。由于目前没有统一规定，有的法院按照民事案件受理，有的法院按照行政案件受理，导致审理的依据、适用的规则和审判结果不一致，不利于化解矛盾。考虑到行政协议争议中往往伴随着行政行为争议，将其纳入行政诉讼受案范围，有利于争议的一并解决。因此，行政诉讼法将行政协议争议纳入行政诉讼中解决。全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第44页。据此，《行政诉讼法》第十二条**款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……”但是,该条没有对行政协议作出界定，也没有对行政协议的范围作出比较全面的列举。《*高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》对此作了规定。 ……