行政协议判例精解与实务指引

行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。其既有行政性又有合同性，是行政性和合同性的创造性结合。此既揭示了行政协议的识别标准，解释了为什么其属于行政诉讼受案范围，也能解释行政协议诉讼的特有审理及救济规则，它包括行政协议诉讼特有的当事人制度和行政机关的协议救济权利、履行原则以及政府诚信。结合原审法院的判决和大英县政府再审申请的理由，本案的争议焦点是：（1）《资产转让协议书》的性质；（2）大英县政府是不是本案的适格被告；（3）原审判决是否遗漏必须参加诉讼的当事人；（4）《资产转让协议书》应如何履行及是否损害国家利益。 1.关于《资产转让协议书》的性质问题 《*高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条**款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条**款第十一项规定的行政协议。”依据上述规定，行政协议主要包括以下五个方面的要素：（1）主体要素。民事法律规范规定民事合同的主体是平等主体的自然人、法人或者其他组织，而行政协议的主体则是行政主体和行政相对人，其中具有优势地位的行政主体是不可缺少的主体。（2）目的要素。与民事合同主要是为了追求私人利益不同，行政协议的目的是实现公共利益或者行政管理目标这一行政法上的目的。（3）职责要素。职责要素是指行政机关签订行政协议必须是行使行政职权、履行行政职责的一种方式。（4）内容要素。内容要素是指行政主体与行政相对人之间签订合同的内容是行政法上的权利义务。（5）意思要素。意思要素是指行政主体与行政相对人签订行政协议必须经过协商，意思表示一致。因此，与民事合同相比，除协商一致与民事合同相同外，识别行政协议与民事合同的标准主要有二：一是形式标准，也就是主体标准，即它发生在具有行政职权、履行行政职责的机关和组织及其工作人员与行政职权所作用的公民、法人或者其他组织之间。二是实质标准，也就是标的及内容标准。行政协议的标的及内容是行政法上的权利义务，意在提供一种指引，强调行政协议不同于民事合同，这一标准排除了行政机关基于自身民事权利义务而签订的协议。行政法上的权利义务可以从以下三个方面进行判断：一为是否行使行政职权、履行行政职责；二为是否为实现公共利益或者行政管理目标；三为在协议里或者法律上是否规定了行政机关的优益权。其中，行使行政职权、履行行政职责及行政机关具有优益权构成了行政协议的标的及内容，而是否属于上述标的及内容无法判断时，还可以结合“实现公共利益或者行政管理目标”这一目的要素进行判断。从所起的作用看，是否行使行政职权、履行行政职责为本质要素，只要符合该要素，所涉协议即为行政协议，而实现公共利益或者行政管理目标及行政机关的优益权这两个要素为判断是否行使行政职权的辅助要素。 在本案，案涉《资产转让协议书》是回马镇政府落实《会议纪要》决定与永佳公司签订的，符合行政协议的主体要素，满足识别行政协议的形式标准。案涉《资产转让协议书》在内容上主要涉及资产转让，并不属于土地房屋征收补偿协议，从形式上尚无法判断是行政性质还是民事性质。依据《环境保护法》的相关规定，大英县政府具有环境保护治理的法定职责，有权对涉污企业作出责令停业、关闭，限期治理等决定。案涉《资产转让协议书》实质上系大英县政府为履行环境保护治理法定职责，由大英县政府通过回马镇政府与永佳公司订立案涉协议替代作出上述行政决定，其意在通过受让涉污企业永佳公司资产，让永佳公司退出造纸行业，以实现节能减排和环境保护的行政管理目标，维护公共利益。故案涉《资产转让协议书》亦符合识别行政协议的实质标准，原审认定案涉《资产转让协议书》系行政协议，并无不当。大英县政府关于案涉《资产转让协议书》不属于行政协议，本案不属于行政诉讼受案范围的申请再审理由不能成立，不应予以支持。 另，我国行政诉讼虽是奉行被告恒定原则，但并不影响作为行政协议一方当事人的行政机关的相关权利救济。在相对人不履行约定义务的情况下，行政机关可以通过向人民法院申请非诉执行或者自己强制执行寻求救济。行政协议中约定了强制执行条款，一旦强制执行条件成就而相对人又不履行约定义务的，行政机关就可以依法直接将行政协议作为执行依据，向法院申请强制执行或者自己强制执行；协议未约定强制执行条款，行政机关可以作出要求相对人履行义务的决定，相对人拒不履行的，行政机关可以该决定为执行依据向人民法院申请强制执行或者自己强制执行。故大英县政府、回马镇政府关于案涉《资产转让协议书》若属行政协议，永佳公司不履行约定义务将导致其无法救济，因而主张本案不属于行政诉讼受案范围的申请再审理由不能成立，也不应予以支持。 2.关于大英县政府是不是本案的适格被告问题 原则上，行政协议只有行政机关和法律、法规和规章授权的组织才能成为作为行政协议一方行政主体的缔约主体，行政机关和法律、法规和规章授权组织以外的公民、法人或者其他组织，除非存在接受上述机关和组织委托的情形，否则不能成为行政协议的行政主体一方。在本案，案涉《资产转让协议书》系回马镇政府为落实《会议纪要》决定与永佳公司签订的，该协议的缔结主体为回马镇政府，符合行政协议的主体要素。但是，本案的争议焦点在于大英县政府是否还是本案的适格被告。依据《环境保护法》的相关规定，大英县政府作为其行政区域环境保护的责任主体，具有实施其行政区域环境保护治理工作的行政职责。《会议纪要》系在大英县委主要领导、县政府常务副县长及下属各主要行政机关负责人参与的情况下，根据国家产业发展政策和按照上级党委、政府的要求，为实现节能减排目标而作出的关于关闭永佳公司的专题纪要。该纪要决定，由回马镇政府全权负责永佳公司关闭相关处置工作，同时议定其他相关的评估和补偿方案。《资产转让协议书》的签订方虽为回马镇政府，但该协议的首部对签订的依据和目的作出了明确，即依照《会议纪要》通过永佳公司的资产转让实现产业发展要求和环境治理的目标。回马镇政府正是依据和执行《会议纪要》的要求与永佳公司签订本案《资产转让协议书》，系履行上级机关的决定，应视为大英县政府委托回马镇政府与永佳公司通过案涉《资产转让协议书》设定了相应的权利义务关系。另，回马镇政府在正式签署协议前要报请大英县政府审核同意，在随后永佳公司的催款过程中时任大英县政府的县长在转让协议上也批示，要求分管副县长组织研究资金支付和国土使用权证等事项，亦进一步印证大英县政府与永佳公司之间的权利义务关系。故依据《行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，原审法院认定大英县政府系本案的适格被告，并无不当。 3.关于原审判决是否遗漏必须参加诉讼的当事人问题 本案涉案土地、房产的产权虽存在多次流转，涉及多个当事人之间的协议及人民法院生效判决的执行问题，但是永佳公司系涉案土地、房产的实际占有和使用人的事实是明确的，根据原审查明的事实及案涉《资产转让协议书》签订的情况，大英县政府及回马镇政府亦清楚涉案土地、房产的相关产权情况。《行政诉讼法》第二十九条**款规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”该条关于“同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”的规定，首先要明确至少包括：（1）第三人是确定的，而不能凡是与本案有关的可能权利或者利益人均为第三人。（2）利害关系是确定的，而不能凡是与本案有关的可能权利甚至利益均为有利害关系。否则，不仅容易造成在本案不当审理其他争议，扰乱行政诉讼的正常进行，而且容易造成案件久拖不决，影响有关行政法律关系的稳定。从本案现有证据看，涉案土地、房产存在多次流转，涉及多个当事人之间的协议及人民法院生效判决的执行问题，具体哪个第三人同案件处理结果有利害关系及同案件处理结果有什么样的利害关系均不甚清楚，人民法院可以不通知相关人参加诉讼。同时，在本案的一、二审审理及再审审查过程中大英县政府所主张遗漏的必须参加诉讼的当事人亦未向人民法院主张过涉案土地及房产的相关权利，且即使永佳公司与他人就涉案土地、房产存在纠纷，也可以通过另案解决。故原审法院不予追加遂宁市第三建筑工程公司、徐某江、唐某弟参加本案诉讼，并无不当。大英县政府关于原审判决遗漏必须参加诉讼的当事人的申请再审理由不能成立，不应予以支持。 4.关于《资产转让协议书》应如何履行及是否损害国家利益问题 行政协议既有行政性又有合同性，是行政性和合同性的创造性结合，其因行政性有别于民事合同，又因合同性而不同于一般行政行为。行政协议因协商一致而与民事合同接近，作为行政协议一方当事人的行政机关仍应遵循平等、自由、公平、诚信、依约履责等一般的合同原则。故《*高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条亦规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”在本案，《资产转让协议书》并不违反国家法律、法规和政策的规定，事前经双方当事人协商达成一致，是双方真实意思表示，合法有效，当事人应当按照约定全面履行。大英县政府、回马镇政府是清楚涉案土地、房产的相关产权情况的，该协议亦约定“若不能办理土地房屋过户，乙方扣转让费100万元作为土地款，用于办理过户手续”，可以认为大英县政府、回马镇政府对涉案土地及房产后续的产权办理是有预期的，在扣除相应的金额后可以免除永佳公司在后续产权办理的相应责任。在没有证据证明永佳公司就相关资产转让存在欺诈、胁迫等恶意行为的情况下，涉案土地及房产后续的产权过户办理，并不影响该协议的效力及履行。故大英县政府申请再审中关于“《资产转让协议》基本目的根本无法实现，继续履行已无可能，应予以解除”的主张，不应予以支持。 在协议履行过程中，永佳公司没有按照约定时间将土地和房屋权证过户登记，资产管理权的移交也晚于约定时间，对永佳公司要求支付违约金等的请求，依法不予支持；大英县政府、回马镇政府亦已以不予支付剩余“转让费”行使其先履行抗辩权，但是鉴于案涉协议约定“若不能办理土地房屋过户，乙方扣转让费100万元作为土地款，用于办理过户手续”，且永佳公司同意依约定扣转该笔费用并已移交了资产管理权，大英县政府应支付剩余“转让费”及资金利息。故原审判决对《资产转让协议书》各方责任的认定及处理结果，并无不当。 “言而无信，不知其可。”“人无信不立，业无信不兴，国无信则衰。”大英县政府为履行环境保护治理的行政管理职责通过受让资产的形式订立《资产转让协议书》，并不违反相关的规定。该协议受让资产的价款是在履行相应评估程序和多次协商并报请大英县政府同意后所确定，在订立协议的过程中行政机关已履行了相应的决策程序，对于受让涉案资产所支付的对价及能达到的行政管理效果系有所评估和预期的，其在《资产转让协议书》中作出的承诺应有相应的公信力。但大英县政府申请再审期间仍主张原审法院“若在永佳纸业并未清算注销，其所谓资产也不能合法转让的情况下，要求回马镇政府乃至大英县政府给付数以千万元的财政资金作价款，必将严重损害国家和广大人民群众的利益”，此不仅无视自己作为国家机关的承诺，更无视比案涉协议利益更值得保护的国家公信及民众对其之信赖利益，且根据本案一、二审审理及再审审查期间大英县政府、回马镇政府提供的相应证据材料，亦尚不足以证明存在案涉财产无法转让严重损害国家和广大人民群众利益的情形。故大英县政府的该项再审申请理由不能成立，亦不应予以支持。 【实务指导】 行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议作为一种新型且重要的行政管理和公共服务方式，将传统上认为水火不容的行政和合同两种行为方式奇迹般地结合在一起。现在多数人认为，行政协议既有行政性又有合同性，是行政性和合同性的创造性结合，其因行政性有别于民事合同，又因合同性不同于一般行政行为。行政协议因协商一致而与民事合同接近，但又因其为实现行政管理和公共服务的一种方式而具有行政性而有别于一般民事合同。行政协议强调行政性是必要的，它既解释了为什么行政协议属于行政诉讼受案范围，也解释了行政协议的特有制度和审理规则。 一是行政机关的特殊救济途径。在我国现行行政诉讼法律制度下，行政机关不能作为行政诉讼的原告，为解决行政机关不能起诉行政相对人的问题，亦为行政机关在行政协议中实现行政管理和公共服务目的，司法实践中有些法院探索设置了行政协议非诉执行程序，即如果行政协议中约定了强制执行条款，且该条款符合法律规定、内容明确并具有可执行内容，行政机关可依据该约定向法院申请非诉强制执行；未约定强制执行条款的，行政机关亦可通过作出书面决定，再将行政决定作为执行名义向人民法院申请强制执行。由此，明确了协议相对人不履行协议或者不按照约定履行协议之时行政机关的救济路径。二是特殊的被告制度。行政协议只有行政机关和法律、法规和规章授权组织才能成为作为行政协议一方行政主体的缔约主体，行政机关和法律、法规和规章授权组织以外的公民、法人或者其他组织，除非存在接受上述机关和组织委托的情形，否则不能成为行政协议的行政主体一方。在确定被告时，如果行政协议是由行政机关和法律、法规和规章授权组织以自己名义签订的，但有证据证明其是受其他行政机关和法律、法规和规章授权的组织委托签订行政协议的，委托的行政机关是被告。三是行政协议特有的履行制度。行政协议虽因其合同性而要求作为行政协议一方当事人的行政机关仍应遵循平等、自由、公平、诚信、依约履责等一般的合同原则，在不存在无效情形时，即使行政机关因行政性享有一定的行政优益权，其中约定的行政主体和行政相对人双方的权利义务也必须*大限度地得到全面遵守和履行，以维护行政机关在行政协议中作出的承诺，从而保护国家公信及民众对其之信赖利益。 【关联规定】 《*高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 **条　行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条**款第十一项规定的行政协议。 第四条　因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。 因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。 第六条　人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。 第十八条　当事人依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权的，人民法院应予支持。