社会脆弱性与巨灾风险管理

第1章　绪论 巨灾风险管理的研究致力于解决巨灾风险管理中的重大理论和实践问题。巨灾风险理论回答和解决：风险来自哪里？风险为什么造成损失，以及损失如何传播与扩散？人们怎样认知风险并提高风险的认知能力？风险管理实践着力于解决：风险管理的制度设计，风险管理的工具创新，力求回答人类怎样控制风险水平，增强巨灾损失分散能力，保障经济和社会可持续发展。由于人类生存的自然环境、社会环境、生态环境正在发生深刻变化，特别是科技成果的大量推广和运用，显著改变着人类的生产方式和社会结构，灾害的生存和损失的扩散机理在发生巨大变化，同时，人类的灾害知识、灾害风险认知也极大影响着灾害管理的理念。因此，人类的灾害管理理论和实践进入快速发展阶段。虽然如此，巨灾风险管理仍然是社会可持续发展的薄弱环节，面临越来越严峻的挑战。 1.1　研究背景 1.1.1　现代社会面临日益严峻的巨灾风险 灾害风险，包括自然因素和人为因素导致的各类风险，是人类经济和社会可持续发展的重大障碍。规模越来越大、发生频率较高的自然灾害，加上气候变化，严重阻碍了可持续发展的进展(UNISDR ，2015)。灾害事件的发生，特别是巨灾风险的发生，将导致大量的人员伤亡、财产损失，并导致基础设施破坏、生态灾难，以及社会秩序和制度的破坏，严重的巨灾可能诱发经济危机和社会危机。虽然，近现代以来，人类的风险认知水平与能力得到了极大提升，特别是各类灾害管理和控制的工程技术及装备得到了快速发展，人类“征服”自然的能力获得了极大提高。但是，并未从理论和现实中得到逻辑性的结论：人类面临的巨灾威胁减少和人类系统管理风险水平能力的显著提升。非但如此，风险社会学家贝克认为，现代社会风险根源于科技。“在发达的现代性中，财富的社会生产系统地伴随着风险的生产。相应地，与短缺社会的分配有关的问题和冲突，同科技发展所产生的风险的生产、界定、分配所引起的问题和冲突相互重叠”(乌尔里希?贝克，2004)现代化使人类处在自身所“制造”的“风险”之中，而制造风险的人为因素不仅仅来自科学与技术，更来自政治和道德(张彦，2008)。大量的理论和实证研究表明：一方面，因为自然因素和人类因素导致的气候变暖，人类面临越来越严重的自然灾害风险损失；另一方面，新兴科技成果的发明和运用，人类经济社会活动的空间不断拓展，人类制造和产生了大量新型风险。而且，自然因素和社会因素的叠加，人类事实上面临日益严峻的风险威胁——这与科技和社会发展的一般逻辑并不吻合。 从全球范围看，据统计，在20世纪60～80年代，全世界自然灾害造成的经济损失为2000多亿美元，其中60年代约为400亿美元，70年代约为600亿美元，80年代达1200亿美元(于庆东，1993)，90年代超过6000亿美元，21世纪以来达到2.5万亿美。灾害损失几乎呈指数形式增长。相关统计数据还表明，与全球不断扩大的自然灾害经济损失不同的是，灾害事件导致的伤亡人数呈现下降趋势。但是，与发达国家在灾害中主要产生的是经济损失相区别的是，发展中国家不但承受严重的经济损失，而且导致大量的人员伤亡。全世界灾害人员伤亡中90%集中在发展中国家(Perrow，2011)。这些统计数据也表明，发展中国家面临比发达国家更为严峻的风险威胁。 与灾害事件发生较为频繁、损失规模相对较小、灾害冲击和影响相对可控的普通风险相比，巨灾风险事件就更为特殊。通常情况下，巨灾发生的概率较低，但发生后损失较大，承灾体难以承受灾害损失冲击。而且，由于小概率事件，其发生的规律通常难以掌握，人们对这类风险普遍缺乏科学认知。常规风险管理一般将其列为“除外事件”。因此，对巨灾风险的管理极易导致管理缺位、知识缺位、认知缺失。也正因为人们对“黑天鹅事件”的巨灾风险存在准备和应对的严重缺失，巨灾风险一旦发生，给社会造成的冲击和影响往往让承灾体感受始料不及的巨大冲击。据世界气象组织(World Meteorological Organization，WMO)统计数据，21世纪以来10次*大的气候灾害次数仅占同期发生的灾害数量的0.1%，但占伤亡人数的70%，占直接经济损失的19%(WMO，2014)。由于巨灾会产生难以估量的经济损失和社会效应，近年来关于巨灾的研究和管理受到全球高度重视。特别是，近年来全球巨灾事件的发生频率呈现上升和损失规模表现为不断扩大的发展趋势(表1.1)，巨灾风险管理更引人瞩目。 理论研究已表明，一个国家或地区灾害威胁程度通常取决于：①地理环境。大多数自然灾害，例如地震、洪水、龙卷风、干旱等，都与地理位置和环境有关。②气候因素。气象灾害是自然灾害的主要因素，因此，异常气候常常导致灾害的发生。③经济发展水平。经济发展水平直接影响财产和人员的风险暴露程度。单纯的经济发展水平因素一般与风险损失呈正相关关系。④风险管理能力。风险管理能力决定减灾、防灾和救灾能力。因此，考察一个国家或地区的灾害风险程度，通常会综合考虑以上几个因素。由于我国地理位置特殊：东部地区面向太平洋，承受世界上*大的台风源，易于遭受各种气象与海洋灾害风险；西部为世界地势*高的青藏高原，地势西高东低，降雨时空分布不均，易于形成大范围的洪涝和干旱灾害；同时，由于位于环太平洋与欧亚两大地震带之间，近半数城市分布在地震带上，极易遭受地震和地质灾害风险。另外，近代大规模的开发活动，特别是近年来的工业化与城市化进程的加速，更加重了各种灾害的风险度。据史料记载，自西周至清末约3000年时间里，我国共发生大灾荒5168次，平均每年发生1.723次(张业成等，2007)。据联合国统计资料显示，20世纪全世界54个*严重的自然灾害中有8个发生在中国，死亡人数约占同期全球自然灾害死亡人数的44%，仅有的两次死亡人数在20万以上的特大地震全部发生在我国(1902年，宁夏海原；1976年，河北唐山)(李勇杰，2005)。伴随着巨灾数量的增加，巨灾发生频率也在增大，严重程度还会继续上升(张志明，2006)，我国面临非常严重的巨灾威胁，我国是全世界自然灾害风险较严重的国家之一，如表1.2所示。 表1.1　1991～2011年全球典型巨灾风险事件(张卫星等，2013) 根据慕再的研究报告显示，中国巨灾损失事件的发生呈现螺旋式上升的趋势，1988年、1995年、2008年、2014年分别为不同时期的高点，但地球物理事件、气象事件、水文事件以及气候事件在每个阶段并未呈现出显著的差异。 表1.2　每年受多种气候灾害影响较大的15个国家(Shi，2016) 评价一个国家和地区的灾害风险威胁和影响程度，不但要考察灾害发生的频率和损失的绝对规模，还要考察其冲击程度。相关研究的结论表明，年度灾害经济损失占GDP的比值小于2%时，对国民经济的影响相对较小；当该比值大于5%后，则产生较大的冲击和影响。与其他大多数的发展中国家类似，不但直接损失规模较大，而且灾损率较高，灾害对宏观经济和社会的影响巨大。发达国家的灾损率相对较低，如美国的灾损率为0.6%，日本为0.5%。我国的灾损率为2%～3%，有的年份更高。我国灾损额一般占财政支出的10%以上，而美国的这一指标还不到1%。不难看出，我国的灾害损失较为严重。 1.1.2　巨灾成为危及国家安全的重要因素 非传统安全指的是由非政治和非军事因素所引发、直接影响甚至威胁本国和别国乃至地区与全球发展、稳定和安全的跨国性问题以及与此相应的一种新安全观和新的安全研究领域(马振超，2008)，包括经济安全问题、信息安全问题、文化安全问题、恐怖主义问题、社会舆论和社会思潮、腐败问题、失业问题、环境问题、生态失衡以及自然灾害等。在经济全球化时代，非传统安全观相对传统的军事和政治安全观受到更多的关注。由于气候因素和人类的过度开发等因素，日益频发的巨灾事件，给人们的生命财产和社会稳定造成越来越大的冲击。各种巨灾事件对国家安全的威胁和危害主要表现在以下几方面。 1. 巨灾事件危及大量人身安全而危害国家安全 *先，巨灾事件的发生往往造成数量庞大的生命伤害。2004年的印度洋地震海啸导致死亡人数230 210，失踪人数45 752人；2008年的缅甸飓风造成死亡人数78 000人，失踪人数56 000人。我国1978年发生的7.8级唐山地震导致242 769人死亡，16.4万多人重伤。2008年的汶川大地震造成69 227人遇难、374 643人受伤、17 923人失踪。2001年9月11日发生在美国的恐怖袭击事件中共有2996人死亡。其次，巨灾事件因为饥荒、瘟疫等原因造成大量间接人员死亡。据统计，20世纪的100年中，我国各种自然灾害至少造成1231万人死亡。其中，直接死亡391万人，饥荒等间接死亡840万人，平均每年死亡12万人；其中大约2/3，即大约820万人死于巨灾事件(张业成等，2007)。 2. 巨灾事件通过造成心理恐怖而危及社会稳定 巨灾事件的发生往往造成极大的心理和社会情绪冲击和影响，社会理性程度与秩序可能被颠覆。特别是在现代发达的通信和信息技术条件下，各种信息叠加可能迅速放大相关事件，从而造成社会的极度恐惧，进而造成人心不稳，甚至社会动乱，*终危害到国家安全。典型案例是2003年发生在中国的“非典”，这一事件也成为21世纪**次全世界范围的恐慌，给中国社会造成了巨大的损失。该事件起因于SARS病毒的传播与扩散，继而迅速放大成为全球性恐慌事件，特别是严重危及中国社会的有序运行，并造成国家形象严重受损。本次“非典”危机的根源在于对风险事件自身的控制和管理上。因当时治理管理体系尚处不断完善中，同时重大疫情事件应对经验不足，使得没能及时发布权威的信息，以及对谣言的传播控制不及时，加剧了全社会的恐慌，*终造成了更高的医疗成本和更大的经济损失、社会成本。其实，巨灾风险如果管控失当，都会通过复杂的社会系统扩散和放大灾害损失，诱发社会恐慌，从而导致损失进一步放大并危及社会稳定。2020年突如其来的新冠，党中央统揽全局、果断决策，以非常之举应对非常之事，在极短的时间内取得抗击新冠肺炎疫情斗争重大战略成果，生产生活秩序很快得到恢复。 3. 巨灾事件因严重破坏社会生产力而危害国家安全 巨灾事件不仅仅会因为事件本身导致严重的损失，而且，还可能因为严重破坏社会生产力而危害国家安全。特别是，一些重大灾害事件的发生往往会造成基础设施崩溃、生态环境严重破坏等危害国家安全。2011年发生在日本的福岛大地震并引发海啸而造成核电站的核泄漏的严重巨灾事件，造成了严重的生态灾难和社会影响 。灾害发生后因关闭核电站而造成日本严重的电力短缺，给灾区救灾和灾民的安抚工作造成严重困难。更为重要的是，因核泄漏而造成的核污染对这一地区的危害相当严重。在核泄漏发生之后，日本当局划设了长超过20公里的禁区，禁区内共有21万人紧急疏散到安全地带。为处置核电站危机，将数万吨放射性污水排入大海，造成严重的核污染。据检测，西太平洋部分海域放射性元素含量超我国海域300倍，造成严重的海洋灾难，较长时期危及周边国家。地震、台风、洪涝、泥石流等巨灾事件的发生都将对交通、通信、电力等基础设施造成毁灭性打击，严重破坏社会生产力。1976年唐山大地震发生后，河北唐山市被夷为平地，与唐山地区毗邻的天津市也遭到Ⅷ至Ⅸ度的破坏。2008年的汶川大地震导致北川等县城交通中断，城市完全瘫痪。巨灾风险的发生不但会造成严重的直接经济损失，更会大量摧毁生产设施和破坏生态环境，削弱社会经济可持续发展能力。 诺贝尔经济学奖获得者库普曼斯(1957年)把社会经济制度的核心问题描述为处理不确定性的问题，而发生概率低、突发性强、损失巨大的巨灾是现代社会*为“不确定性”的事件之一，足以体现巨灾风险管理在社会发展中的突出地位。日益严峻的巨灾风险已经成为经济发展和社会稳定的重大安全隐患。巨灾是影响国家安全、经济发展和社会稳定的主要因素，是国家非传统安全的重要领域。 1.1