多种形式的农业适度规模经营研究

第1章 导论 1.1 研究背景和问题的提出 1.1.1 研究的背景 20世纪70年代末出现的家庭联产承包责任制，极大地解放了农村生产力，推动农业生产效率快速提升，并为促民增收和缩小城乡收入差距做出了重要贡献，促成了中国农业的“**个飞跃”。但之后，随着这一改革制度带来的红利逐渐被释放殆尽，农地细碎化经营、农业比较收益持续低下、务农劳动力结构性短缺、农业兼副业化等问题渐露端倪，继而，关于农业规模经营的讨论随之兴起。1987年中共中央在5号文件中**次明确提出要采用不同形式实行适度规模经营，其后，中央又连续在若干重要文件(甚至“1号文件”)中提到要发展适度规模经营，说明了它的重要性及中央对它的重视程度。 在这个用现代市场经济观点考量产业经济发展的环境下，农业农村发展理念、方式、规模、路径亟待转变，并需同现代化进程相匹配，才能促进社会经济协调发展。传统细碎化、零散化的小农经营模式所引致的问题已日趋凸显，农户超小型规模、高度分散细碎的土地经营格局、留守农业劳动力素质偏低等愈来愈成为现代农业转型发展的障碍。为改变这种状况，切实提升农业生产力，我国多地采取了多种举措以积极推动农业规模经营发展，然而，在取得一定成效的同时也产生了一些争议。2013年的中央1号文件强调要“引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式适度规模经营”。2017年中央1号文件又明确提出要积极发展土地流转型、服务带动型等多种形式适度规模经营。随后，2017年10月，党的十九大报告提出，在新时代要贯彻新发展理念，继续巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”制度。由此看来，国家对推进农业规模经营、发展现代农业的理念似乎逐渐明朗，各地也纷纷开展多元化的农业规模经营创新实践，一时间，推动农地大规模流转，创新农业组织经营模式等在全国各地如火如荼地开展起来。据我国农业农村部调查，推进多种形式农业规模经营主要有以下路径：一是土地集中型规模经营，即通过土地流转、入股和地块互换、归并等方式，扩大单一经营主体的农地集聚程度和规模化经营水平；二是组织引领型规模经营，在市场经济推动下，依据农业生产发展需要，积极推动农业产业基地建设和园区建设，促进农业主导产业有组织地实现专业化区域布局，提高农业产业规模化和组织化水平；三是产业化利益联结型规模经营，即通过“企业+基地+农户”“企业+合作社+农户”“企业+合作社+基地+农户”等模式促成农业经营主体间利益的有效联结，延长农业纵向产业链条，提高小农家庭经营的外部规模化水平，带动提升规模经济效益；四是服务带动型规模经营，即针对目前农业雇工成本高、农户不愿放弃土地的现实，农业社会化服务组织提供全程或部分农业生产经营服务，促成统分结合的规模经营。据第三次全国农业普查数据，截至2016年底，经营规模在50亩以上的新型农业经营主体数量约350万个，经营耕地总面积3.5亿亩，平均经营规模100亩，远远低于美国、澳大利亚、英国、新西兰等发达国家100～200公顷的农场平均规模水平。与此同时，预计在今后相当长的时期内，小农经济仍将是我国农业组织经营体系的*主要形式，推动土地流转提升农业规模经营的现实难度很大。因此，如何通过创新农业组织经营模式促成农业适度规模经营，推动小农与现代农业有机衔接，是现阶段我国农业发展进程中亟待解决的重大难题。 尽管推动农业规模经营的路径模式在不断丰富拓展，现阶段，我国仍然存在2亿多农户分散经营农业，在农村市场化改革不断深化的背景下，农户的市场参与机会与谈判能力仍然受阻，农民难以保护自身权益，农产品生产与市场难以有效对接，农业服务成本快速上涨。农业发展离现代农业的要求还存在较大差距：城镇化、工业化快速推进带来的土地要素和水资源的消耗使农业发展面临更为严峻的资源约束形势；小规模、分散化的农业经营格局使得农业基础设施及农技推广成本高昂；农产品生产，特别是粮食生产受成本上涨较快的影响其收益率不断下降；越来越多的青壮年劳动力从农村向城镇迁移，务农老龄化、农村空心化、基础设施和社会服务缺失、村庄空间布局混杂化等问题越来越凸显；人多地少的资源禀赋与均田制的制度安排，造就了我国小农经营的现实格局；进入非农领域的农村劳动力在城市难以获得同等社会保障与公共服务，加之，农户大量兼业化、副业化，部分农户还抱有对土地增值上涨的预期，这很大程度上阻滞了土地流转，致使土地粗放经营甚至大面积撂荒，进一步固化了小农经营格局；此外，农业经营主体后继乏人的危机严重影响了农业生产要素的配置效率和现代农业水平的提升。更为紧迫的是，尽管理论界与实践界普遍意识到培育新型农业经营主体和发展多种形式农业规模经营是实现农村工业化、农业农村现代化的客观需要和必然趋势，但目前关于我国农业适度规模经营的实现方式与推进路径仍然很不明朗，并存在多方面顾虑。 1. 对于粮食安全问题的顾虑 黄宗智(2006)指出，当前中国农业正处于大规模非农就业、人口自然增长减缓和农业生产结构转型的三大历史变迁的交汇期，农业比较效益持续走低，农业生产中“离农”“弃农”现象严重，此外，“谷贱伤农”和国内外粮价“倒挂”等问题极大地抑制了农民种粮积极性，未来中国“谁来种地”问题会愈加严峻。城市工商资本对农地的大规模流转又会进一步助长农地“非农化”与“非粮化”态势，对粮食安全和重要农产品供给造成了不利影响。因此，有学者指出，土地流转和适度规模经营过程中的“非粮化”问题必须要引起高度重视，绝不能因土地流转引发农业生产功能的衰退和影响粮食安全。 2. 对于农民社会保障问题的思考 土地问题涉及农民的切身利益，而强制行政干预下的规模经营发展反映出的是政府过分追求土地经营规模、为流转而流转的现象，违背了农地流转“依法、自愿、有偿”的基本原则，伤害了农民切身权益。加之，城镇化发展推动了农地非农化范围的进一步扩张，越来越多的农民从农地上被剥离出来，一部分农民终因失去赖以生存的土地而成为“失地农民”，甚至沦落为社会问题群体，失地农民的社会保障性问题备受全社会瞩目。而“以土地换保障”也成为诸多研究文献及政策实践中经常提及的应对措施，但这一方面严重忽视了土地本身的财产属性，另一方面“土地换保障”制度与其他社会保障如养老、医疗、住房、教育、生育等制度难以有效衔接，造成城乡居民在社会保障内容、形式和力度上存在较大差别，城乡二元结构刚性特征持续并存在加剧的可能。因此，如何在推进农业规模经营的同时，更加注重农民社会保障问题，是学界和政界关注的热点。 3. 对于效率与公平问题的权衡 在我国农业适度规模经营实践进程中，面临着兼顾效率与公平的棘手问题。现实境况中，诸多政策干预不到位、不精准，会造成经营主体行为的扭曲，并造成经营主体间收入关系失衡甚至过度分化。因此，在农业适度规模经营不可逆转的趋势背景下，充分尊重农户意愿、保障农民切身权益，在此基础上借助市场力量推动农地资源逐步集中，找准农民权益和资本经营的契合点，成为当下顶层设计的基本共识。近年来，工商资本大举进军农业市场，2015年企业从农户手中流转的承包地面积高达307万公顷，占据土地流转总面积的10%。工商资本攫取了大量的农地资源、市场资源和农村劳动力资源，挤占了农民生产、就业甚至生存空间，导致其与民争利的矛盾十分突出。首先，农民因难以合理地分享农业规模经营效益，从而加速了农村内部的贫富分化；其次，工商资本进驻农村，迫使“离农化”倾向越来越严重，村庄“空心化”现象广泛蔓延；*后，工商资本进驻农业，在一定程度上动摇了小农经营的稳固性，并抑制了种养大户、家庭农场、农民合作社等主流新型农业经营主体的进一步发展壮大，甚至会对其造成挤出效应，导致要素资源在各类经营主体中难以有效配置。效率与公平问题在农业适度规模经营的理论与实践中备受瞩目。 1.1.2 问题的提出 改革开放初期，我国在农业领域推行家庭联产承包责任制取代人民公社时期的集体经营模式，取得了巨大成功。林毅夫等(1998)指出，这种“摸着石头过河”的做法，极大地激发了农民生产积极性，促使农业生产力大幅度提升，并将其归结为微观上的激励效应，也有学者认为这是市场体制的资源再配置效应的体现，但也不约而同地指出，这种家庭组织模式丧失了规模经济效应。鉴于当时环境下，农业生产力十分落后，土地资源质量参差不齐且分布不均等客观条件制约，家庭承包经营采取按户为单位、人均分配，兼顾地理区位和土壤肥瘦分配土地资源，导致土地严重细碎化。随着改革激励效应的逐步释放，进入20世纪80年代中后期以来，我国农业开始表现出徘徊不前的态势，由此引发了社会对小农经营效率的高度关注与探讨。与此同时，大量国际经验表明，伴随着工业化和城镇化推进，传统农业转型升级的一个明显特征是农地经营规模的扩大和农业劳动生产率的显著提升。在人均GDP跨越10000美元，农业占国民经济比重低于10%的背景下，我国农业正处于从传统农业向现代农业转型升级的重要阶段，大规模农业劳动力从农村向城镇流动，科技的进步和非农产业的发展为农业农村部门提供越来越多的现代化要素，并且随着农业生产条件的改善，为农业规模化经营创造了诸多有利契机。 中共十八届三中全会明确提出“加快构建新型农业经营体系”，由此，撇开政治目标就经济目标而言，中央显然希望通过改革基于均田制的农地小规模经营模式以实现粮食增产和农民增收的“双重目标”，进而推动工业化、城镇化和农业现代化同步发展(倪国华和蔡昉，2015)。学界与政界层面都希望看到：土地规模集聚能够推动农地产出效率的有效提升，特别是随着工业化和城镇化吸纳大量农村富余劳动力后，农地经营规模可以不断扩大，单位农业劳动生产率随之提升，并促使粮食安全得到更有力保障。然而，全国多地大量实证研究在一定程度上否定了这种乐观的设想(万广华和程恩江，1996)，甚至否定了“土地规模报酬递增”的存在，发现农业生产中存在着许多“规模报酬递减”的事实，并提出反向关系理论(inverse relationship，IR)。在实践中，还可能浮现出一系列问题与矛盾，如过大经营规模还可能导致农业经营的粗放化、农业资源利用效率的降低，在政策推行过程中，部分地方政府热衷于规模经营、发展高效农业，经常运用行政手段强制推行土地流转，特别是将集中起来的土地流转长时间、大面积租赁给工商企业，造成了土地“非农化”“非粮化”快速蔓延。在农业产业结构调整、城镇化和工业化迅速发展的当下，农业规模经营之争激起了政界、学界的深入思考(赵颖文等，2017)。 2016年中央1号文件《中共中央、国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》表示，“支持多种类型的新型农业服务主体开展代耕代种、联耕联种、土地托管等专业化规模化服务”，再次强调积极发展适度规模经营，引导其健康发展。然而，关于农业适度规模经营的基本内涵与外延问题，为什么要推进农业适度规模经营，推进农业适度规模经营的条件是否已成熟，多种形式农业适度规模经营的主体是谁、作用客体又是谁，如何合理把控农业规模经营“度”的问题，多种形式农业适度规模经营的具体实现路径是什么，如何有效破解农业规模经营进程中效率和公平问题等，人们的认知还存在诸多模糊不清的地方。特别是许多人将规模经营仍然等同于土地集中和土地流转，忽视其他类型的农业规模经营，结果造成土地市场的扭曲、土地租金成本的哄抬、农业利润空间的不断挤压、土地大面积弃耕撂荒、农业设施设备闲置浪费、小农生产空间被压缩等，在很大程度上阻滞了我国农业农村现代化的有序推进。为此，本书将致力于梳理上述问题并加以分析，探究我国多种形式的农业适度规模经营发展方向。 1.2 研究目的与意义 1.2.1 研究目的 基于上述一系列问题，本书试图在把握多种形式农业适度规模经营规范性概念的基础上，探索多种形式农业适度规模经营的形成机理和演进逻辑，厘清什么是“多种形式农业适度规模经营”、规模经营的