新时代国家治理能力提升问题研究 专著 基于财政的视角 马媛著

　　《新时代国家治理能力提升问题研究 基于财政的视角》：　　三、决定宏观调控能力的重要工具　　毋庸置疑，政府是国家治理的主体。与其他政府职能范畴和政府职能部门相比，财政职能和财政部门具有的突出特征，就是“综合性”极强。甚至可以说，履行政府职能到位之处，就是财政支出到位之处；财政资源汲取到位，财政支出才能到位。因此，财政才能作为国家治理的基础和重要支柱而存在和运转。进一步看，政府诞生离不开财政，政府运转离不开财政，政府扩大管辖权也离不开财政，政府实现自己的意志更离不开财政。所以在当代社会，一个基本趋势是行政职能扩张、政府规模扩大，国家亦成为行政国家。财政属于宏观经济，与国民经济各个部门联系密切。特别是在实施宏观调控过程中，财政制度扮演着重要角色，筹集财政收入的本能催生了高效的产权配置和行政机构，因为一定财政制度下资源配置格局和产权界定规定了社会经济的发展基本路径，同时也决定了国家秩序的发展进程。财政资源汲取能力是所有国家能力中*为重要的能力，足够的财力基础是国家履行其他国家职能，实现其他国家能力的基础和支柱。国家财政汲取能力非正常下降，往往会伴随一些不良后果。比如，会直接影响政府调控经济的能力，由于这方面能力下降，就可能出现经济停滞、衰退甚至发生严重的经济波动，*终削弱的都是执政的合法性基础。因此，提升国家财政汲取能力就会带动提升其他国家能力，反之，国家汲取财政能力下降会导致其他国家能力下降。邓小平也指出，“中央如果不掌握一定数额的资金，好多应该办的地方无力办的大事情，就办不了，一些关键性的只能由中央投资的项目会受到影响。”①这是总结历史经验得出的重要结论，我国从计划经济向市场经济转型过程中，由于国家财力一度大幅下滑，严重削弱了国家能力特别是中央政府的能力，传导至很多经济社会领域，政府似乎“无能为力”，中央政府能力提升受到了资源瓶颈的制约。因此，如果社会发育不够充分、不够完善，盲目地削弱国家财政汲取能力，就是严重弱化国家能力，极有可能导致社会陷入失控状态，从而导致经济失序、社会失范、环境恶化等严重后果。　　过去把财政仅仅定位成政府收支或者政府收支活动，即由政府组织实施的集中性财政收支活动，其他以企业组织、社会组织、居民自治组织等为主体的收支活动都不属于财政范畴，这也是财政活动区别于其他收支活动的基本特征之一。可以说没有政府这个居于主动、支配地位的活动主体，就不会存在财政这种经济活动。也就是说，政府决定和组织财政活动，在取得财政收入、安排财政支出的过程中，怎么确定规模、来源以及使用方向，完全取决于政府的意志。进一步看，包括政府部门设置以及政府职能履行过程中，财政部门和财政职能无疑是*具综合性的，也只有它能够辐射延伸到所有政府部门和所有政府职能中。原因无须赘述，所有政府职能履行、所有政府部门运转都要以财政为基础，离开了财政的支撑保障作用，什么职能也履行不好，什么部门也运转不顺畅。因此，以财政改革为抓手，才能为规范政府职能边界，解决政府越位、缺位和不到位的问题打下坚实基础。总之，分析探讨政府职能和政府部门活动，基本线索有两条：**条线索是事，即政府职能的科学配置；第二条线索是钱，即配置好履行职能所需要的财政资源。通过分析对比两条线索就会发现，如果直接从事入手，调节政府职能的难度肯定很大。在现实中，让一个部门自我革命、削减职能权限，甚至整合某些事权，从来都不是一件容易的事，正所谓“触及利益比触及灵魂还难”。但如果从另外一条线索入手，情况就发生了很大改观，从深化财政体制改革的大方向出发，只要符合市场经济发展方向，就从财政资金方面给予大力扶持，相反就少拨款甚至不拨款，使这项政府职能无法正常运转下去。比如，通过调整税收政策，可以引导社会资本的流动以及技术改造等，通过平衡预算可以实现国民经济持续健康发展。而且，政府调控特别是影响经济的作用主要是通过财政公共支出实现的，其规模大小可以反映折射出政府介入经济、社会生活的深度和广度，也同时呈现了公共支出在经济、社会生活中的实际地位。这也就是为什么财政改革是全面深化改革的突破口和主线索，联想到2008年出现的百年不遇的经济危机，全球各国都采取了一揽子政策措施，旨在推动“经济刺激”或者“经济振兴”，但稍稍梳理分析后就会发现，其主体部分仍然属于财政政策范畴。正如大卫·N.海曼认为，政府可以通过预算、获取收入、发债等措施对经济进行调节，熨平经济波动，实现经济稳定。特别是作为政府直接掌控的财政收支活动，以减免税收、增加财政投入为主要线索的财政政策功效，在应对全球性金融危机的过程中得到充分体现。根本原因在于，财政作为一种经济手段、经济力量，可以深刻改变投资、消费和需求，并以此影响整个经济运行。　　……