管理科学与工程前沿问题研究(第二卷)

重大工程决策治理的“中国之治”* 盛昭瀚 程书萍 李 迁 李敬泉 陈永泰 徐 峰 摘要：重大工程决策治理是引导、规范和保障重大工程决策事务基于合法合理、科学民 主、程序规范、协同制衡的制度与行为规则体系，重点为决策主体的决策治权、治能及执行力 的科学配置与制衡。我国重大工程决策治理体系作为国家治理体系的一个组成部分，伴随着 我国现代化强国建设过程不断完善、发展和升华；当今，重大工程决策治理体系与能力的现 代化和中国化是我国重大工程决策治理本质一致的两种基本形式，现代化是普遍原理，中国 化是现代化在中国的具体形态，是重大工程决策治理在中国发展的现实道路。决策治理现代 化通过中国重大工程决策治理实践走向中国化，决策治理中国化又通过在中国的治理实践促 进和推动重大工程决策治理的现代化。重大工程决策治理现代化与中国化融为一体即为重 大工程决策治理的“中国之治”。 关键词：重大工程决策 治理 现代化 文化记忆 一、引言 重大工程管理基础理论表明，由工程管理到重大工程管理，本质属性上形成了从系统性 到复杂性的基本演化趋势。在系统科学范畴，从系统性到复杂性不是系统性“量”的增加，而 是系统性“质”的提升，这一变化将导致工程管理与重大工程管理的各个领域在管理思维、原 则、方法论的层次和内容都出现了一系列重大变化。 例如，由于重大工程决策主体需在一个相对较短的时间内做出一个在相当长时间内（重 大工程全生命期）都要能够保证其功能始终稳健的决策方案，因此，重大工程决策活动除了 包括一般工程决策活动的基本内涵外，还要有效应对在这个相当长的时间内工程环境因为深 度不确定性形成各种可能的复杂情景及情景的演化。这样，重大工程决策方案就要具备关于 情景的鲁棒性品质。没有这一品质，决策方案有可能在工程生命期内严重受损甚至失效，这 将直接影响到重大工程决策主体本来的意图与工程自身价值的体现。因此，“深度不确定” *能体现重大工程决策活动与问题的本质特征，这样，由深度不确定性引起的决策方案关于 情景的鲁棒性就成为评价与衡量重大工程决策质量的一个新的、独特的、带有根本性的测 度，这要求重大工程决策主体具有更综合和更强大的“事能”（完成决策事务的能力）。 更进一步，由于重大工程决策问题复杂性的显著增加，在决策过程中，需要构建完善的决 策体系作为组织平台赋予决策主体必要的决策“事权”（完成决策事务的权力），事权绝不能 缺失，又不能冗余，并且为了使决策主体不出现行为异化与自由裁量权失控，还必须对主体 的赋权进行恰当的制衡。 另外，如何保证决策主体之间的协同关系、专家对决策事务的技术支持以及整个决策事 重大工程决策治理的 “中国之治”* □盛昭瀚 程书萍 李 迁 李敬泉 陈永泰 徐 峰 *本项研究得到国家自然科学基金项目（71871113、71571098、71471077、91646123）的资助。程书萍、李敬泉 为本文通讯作者。 重大工程决策治理的“中国之治” 管理科学与工程 -202- DOI:10.19744/j.cnki.11-1235/f.2020.0095 《管理世界》（月刊） 2020 年第 6 期 务在必要的法治轨道上进行等等，这都需要构建完整的制度体系作为主体开展重大工程决策活动和规范行为 的依据。显然，这些都已经远远超越了通常操作层面上的“决策管理”概念，而是一个比“决策管理”更高层面、 更丰富、更深刻和更具厚重感的新的所谓重大工程决策治理概念。实践表明，决策治理已经成为完善、规范、 保障有效进行重大工程决策的活动与行为架构；没有这样一个架构，我们无法保证在重大工程决策过程中能 够设计和构建起一个充分体现科学性与民主化的决策平台，并始终使决策主体保持自身的规范行为、做到清 晰识别各种决策复杂性和将决策“事权”与“事能”协同升华为对重大工程决策复杂性的驾驭力。 因此，重大工程决策治理体系与能力是当今重大工程决策领域内一个重大科学问题，它不仅充分体现了 重大工程决策理论的时代化品格，而且在它的基础上，将拓展和延伸出一系列新的科学问题，促进重大工程管 理决策理论内涵的丰富。 二、重大工程决策的基本学理 工程是人类造物和用物的实践，其中一类环境复杂、规模宏大、技术先进、生命期长、主要为社会、民生、环 境提供长久性基础构筑物的工程称为重大基础设施工程，简称重大工程（Sheng，2018），如三峡水利工程、南水 北调工程、港珠澳大桥工程等。在重大工程建设与管理过程中，关于工程论证、规划、立项、投融资方式与技术 方案选择等活动称为重大工程决策（活动），开展并完成决策活动的人（群）为重大工程决策主体。 根据公共经济学原理，重大工程除一部分具有完全公共品属性外，还有一部分兼具公共品和私有品属性， 故决定了重大工程一般情况下的公共品性质或准公共品性质（Samuelson，1954）。既然重大工程能以其公共品 或准公共品属性满足社会公共需求，因此重大工程一般都以公共财政投资为主。因此，从产权上讲，社会公众 拥有重大工程的全部或者大部分所有权。但是，由于各种原因，社会公众不可能都直接参与重大工程决策事 务，而是作为初始委托人通过政治、法律与民主等形式授权给某一级政府代其实施重大工程决策事务，这就产 生了重大工程所有权与决策权的分离。 社会公众之所以将重大工程决策事务委托给政府来行使，主要是因为政府具有社会公众赋予的公权力 （又称为行政力）。公权力是指公共组织，如国家（政府）、非营利社团、国际组织等以维护公共利益为目的，在 公共管理、公共服务和提供公共品（如国防安全、公共设施工程）过程中，根据公共意志赋予公共组织部分成员 或者负责人进行决策、指挥、组织、管理的权力，是社会成员在一定范围内的授权（Patanakul et al.，2016）。因 为公权力主要指公共管理权力，而国家拥有*重要的公共管理权力，因此，社会成员自然首先授权给国家机关 或者国家机关依法委托的团体或个人。由此可见，公权力的本质是由社会公众授予、以维护公共利益、实施公 共事务为目的的公共团体与责任人职务上的权力，一般表现为基于社会公众意志而由国家机关行使的强制权 力，并使这种强制权力制度化和法律化。 由于重大工程是承载着社会与广大公众利益、集中代表社会公众需求的（准）公共品，这样，在重大工程决 策过程中，接受公众委托的国家（政府）必须站在社会公众的立场，为重大工程决策行使必要的公共事务管理 权，成为社会公众利益的代表。 社会公众依据法律委托政府实施重大工程决策事务，社会公众与政府间的委托代理关系是重大工程决策 中*具代表性的政府式委托代理关系。为实施重大工程决策事务，政府作为**层次代理人还会依次委托政 府职能部门、项目公司、各类社会专门机构，形成完整的“社会公众—政府—政府职能部门—项目公司—各类 社会专门机构”递阶委托代理链（张劲文、盛昭瀚，2014）。由于上述委托代理关系整个是在市场环境下进行 的，故更全面应表述为市场环境下政府式递阶委托代理关系。 由此可见，国家（政府）基于其政治地位、合法性、权威性和强大的社会资源整合能力在重大工程决策过程 中成为主导决策事务的核心主体，从而对重大工程是否立项、如何出资、何时建设、怎样建设等重要决策问题 拥有决定权与话语权。 重大工程决策的市场环境下政府式递阶委托代理（关系）原理即为重大工程决策的基本学理。 -203- 三、重大工程决策的中国之治 （一）重大工程决策治理概述 在现实中，重大工程决策的市场环境下政府式递阶委托代理原理表现出各种类型的复杂形态，不了解这 些复杂形态和形成的问题，将无法保证这一原理在重大工程决策中发挥积极、稳定和可持续的效能。 在这方面，以下 3 个问题特别需要从制度、法规层次上给予高度关注。 （1）从宏观上讲，社会公众与政府之间的委托代理关系中，一般都呈现“弱委托、强代理”现象。政府对决 策事务一般都拥有强力的决定权、裁量权、话语权与信息主导权，而公众监督代理人因为成本高、程序复杂和 执行困难，从而有可能导致政府（在实际中往往是代表政府的某个部门）在决策过程中将“社会公权”异化为 “部门私权”（后小仙，2008），即以部门利益和价值偏好影响决策活动与结果，造成对委托人利益的损害。 （2）从微观上讲，现实中作为政府代表的决策主体实际上是掌握一定公权力的社会人。社会人首先是个 体人，如果在实际决策过程中代表政府的决策主体失责、失德，或由于委托制度不健全，缺乏监督，将可能导致 决策主体在决策过程中因谋求“私利”而损害社会公众整体利益。因此，作为政府代表的个人的行为品质将直 接关系到*终的决策品质，这是需要我们高度防范的。 （3）现代重大工程决策问题的复杂性不仅需要决策主体具有必要的决策公权（事权），以确保决策的合法 性与权威性，还要求决策主体具有相应的实施决策事务、做出好的决策方案的能力（事能）。在现实中，除了决 策主体通过积累经验与自学习来提高自身决策能力外，通常需要构建专门的工程决策支持体系（如聘请专家 为决策顾问、组成技术专家委员会等）来辅助决策事务的开展。所以，重大工程决策体系一般由决策主体体系 与决策支持体系两部分综合而成。 综上所述，在明确重大工程决策基本学理的基础上，要妥善解决政府式递阶委托代理关系在决策过程中 涌现出的各种新问题和新挑战，不能仅依赖决策主体个人的道德、知识和经验，而必须通过系统性、全局性的 制度设计和稳定的执行力机制来规范决策主体行为和安排科学的决策流程来保障。 详细地说，在重大工程决策活动与过程中，决策主体必须站在社会公众的立场上，充分体现以民为本、程 序规范、专家支持、公众参与、信息透明、责任明确、监管问责等“事权”与“事能”核心内涵与基本构件，并要有 相应的制度与法规体系来保证这些内涵与构件的实现与持续性。显然，这已经远远超过了通常的“管理”概 念，是一个比“管理”更高层面、更丰富、更深刻和更具厚重感的新概念，即所谓重大工程决策治理。 简言之，重大工程决策治理是引导、规范和保障重大工程决策事务基于合法合理、科学民主、程序规范、协 同制衡的制度与行为规则体系及其执行与监管，重点为决策活动主体的决策治权、治能及执行力的科学配置 与制衡。 （二）重大工程决策治理体系 每个国家都有自己的国家治理体系，重大工程决策治理是国家治理体系中的一个组成部分，其自身也是 一个完整的体系。 由上知，重大工程决策是一项公共事务，政府以公权力（治权）成为决策的核心主体，但由于重大工程决策 事务涉及政府、社会、市场、公众等众多干系人，因此，政府必须在决策过程中处理和协调好与社会、市场与公 众的各种关系，激发各方热情、化解各类矛盾、分担共担责任，同时还要在上位法的制约下，规范各主体及主体 之间行为，这就要制定重大工程决策活动必须遵循的国家相关法律法规和设计专门性的制度、规则与程序（李 迁等，2019）。这样，重大工程决策治理活动必然有着明确的治理主体、治理理念、治理目标、治理法规、治理制 度、治理资源、治理方式与治理方法等（马英华，2018），即由治道（方针）、治权（权力）、治制（制度）、治能（能 力）、治具（措施）、治术（方法）等要素组成，所有这些要素综合在一起形成一个以稳定、有序和有效开展重大工 程决策事务为基本功能的完整的治理体系。