财政学基础(第七版)

　　（三）公共消费性支出的管理　　随着经济体制的转轨和政府职能的转换，我国财政的公共性特征日益突出。这一点，在公共消费支出上体现得尤为明显。因此，公共消费支出已成为影响财政收支状况的一个极其重要的因素。国家在保证行政事业单位对经费的合理需要的同时，应该加强管理，提高支出使用效益，以更好地满足社会公共消费。　　1．逐步规范公共消费支出的范围。我国现在的公共消费支出范围，也是从大包大揽的计划经济中变迁来的，同样存在着一个“缺位”与“越位”的问题。因而，解决这一问题，是加强公共消费支出管理的一个重要方面。按照公共需要的理论，公共消费支出范围包括纯公共需要与准公共需要两个方面。纯公共需要是容易界定的，相应的公共消费支出范围也容易规范，主要应包括行政管理、国防、义务教育、基础研究、卫生保健等项目的经费开支。它是我国公共消费支出保证的重点。实践中，难以界定清楚的是准公共需要的具体项目，它缺乏一个客观的、可操作性的评判体系。我国公共消费支出的“缺位”与“越位”的问题，也主要发生在这一领域。就目前而言，我国可以首先把那些明显有条件进入市场的经营性事业单位，如行政事业单位所属的应用研究机构、出版社、培训中心、杂志社等，以及一些具有民间性质的协会、研究会、学会等，逐步推向社会，由市场去配置资源，不再由国家财政解决其经费开支。　　2．推行定员定额管理，改进预算分配办法。定员定额是确定行政事业单位人员编制和财务收支限额的合称。定员，又称“定编”，是指由国家编制主管部门根据行政事业单位的性质、职能、业务范围和工作任务所下达的人员配置标准。行政机关单位定员一般根据精简的原则和各地的经济情况、人口多少、区域大小以及性质业务的需要，确定人员编制。事业单位定员，一般有两种情况：一是根据单位工作任务的繁简、机构类型大小，分别规定人员编制，如科学研究所等，这种方法类似于行政机关；另一种是按照特定的业务计算单位或服务对象所规定的定员比例确定人员数额，例如学校教职工。　　定额。又称“收支定额”，是指财政部门对行政事业单位机构在一定时期内有关人力、物力、财力的补偿、消耗或利用方面所规定的各种经济限额，包括收入定额和支出定额。　　定员定额管理是行政事业单位财务管理的基础，它也是财政安排和控制行政事业单位经费的重要依据。长期以来，我国预算定额的测算缺乏科学量化的支出标准的支持，使得定额标准缺乏合理性和可操作性，同时也没有形成覆盖公共消费性支出的完整的定额体系，各单位自己组织收入所安排的支出也没有包括在支出定额内。因此，财政在安排行政事业单位的经费时，一直采取了基数法。基数法使一些原有的不合理的支出得以保留，而一些新的合理的支出需要则难以得到满足，导致支出结构不合理，支出对象之间的利益不均衡。这种状况，降低了公共消费性支出的使用效益。　　因此，我国需要制定科学合理的定员定额标准，在此基础上，推行“零基预算”，通过科学的定员定额标准来重新确定行政事业单位的经费分配。　　3．改进财务管理办法。针对行政事业单位的业务性质，我国采取了不同的财务管理办法。　　对行政预算单位实行收支统一管理，定额定项拨款，超支不补，结余留用的预算管理办法。行政单位的各项收入和支出必须全部纳入单位预算统一管理，统筹安排使用，预算外收入和其他收入应当首先用于弥补经常性支出不足和必要的专项支出。行政单位年度预算执行中，财政部门核定的财政预算拨款收入和从财政专户核拨的预算外资金收入原则上不予调整。行政单位结余不提取基金，全额转入下年使用。这种管理办法，有利于保证行政单位所必需的经费开支，也有利于将行政单位置于人民代表大会和审计机关的全面监督之下，提高行政效率，一防止以权谋私。　　对事业预算单位实行“核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用”的管理办法。核定收支，是指财政部门根据事业单位的特点、事业发展计划、单位财务收支状况以及财政政策和财力可能，核定事业单位年度预算收支规模。定额或者定项补助是指财政部门确定对事业单位的补助标准和补助数额。定额补助是指根据事业单位收支情况，根据补助标准确定一个总的补助数额，如对高等院校实行生均定额补助等；定项补助则是根据事业单位收支情况，确定对事业单位的某些支出项目进行补助。超支不补、结余留用，是指补助数额一经确定，一般不再调整，各单位自求平衡，结余可留归单位继续使用。　　“核定收支、定额或定项补助、超支不补、结余留用”的管理办法，有利于增强事业单位的预算管理责任，但也存在着不容忽视的问题。主要表现在两个方面：（1）单位之间财力很不均衡，预算外收入多的单位，仍可获得财政补助，从而有能力增加事业投入，改善单位职工福利；而预算外收入很少、甚至没有的单位，却无力办到。这种状况，降低了部分事业单位的能力和服务水平。（2）不少单位在银行多头开户，把应进入财政专户的预算外资金分散或转移到单位其他账户，自收自支或坐收坐支，逃避了财政监督，影响了预算外资金的使用效果。因此，需要改进事业单位的财务管理办法。目前，不少地方开始试行综合财政预算，统筹安排事业单位的预算内、预算外和其他收支，建立了统一、完整的政府预算。这不失为强化预算单位财务管理的一种有益的尝试。　　　　……